Im kommunalen Bereich besteht aktuell ein Investitionsstau von annähernd 150 Milliarden Euro. Betroffen sind etwa die Sanierung und der Ausbau von Schulen, Kitas, Straßen und Brücken, aber auch Investitionen in einen leistungsfähigen ÖPNV, in die Fahrradinfrastruktur, in Maßnahmen des Klimaschutzes sowie der Ausbau eines flächendeckenden Breitbandnetzes. Diese Investitionen sind und bleiben als Standortfaktor für die Wirtschaft sowie für die Lebensqualität der Bürgerinnen und Bürger unverzichtbar.

Preissteigerungen und Lieferengpässe

Der Ukraine-Krieg hat allerdings die Rahmenbedingungen für öffentliche Investitionen grundlegend verändert. Nicht nur die Energiepreise sind explodiert. Gravierende Lieferengpässe und sprunghafte Preissteigerungen etwa für Stahl, Holz, Bitumen und weitere Baustoffe haben dazu geführt, dass öffentliche Bauvorhaben derzeit allenfalls noch zu Ende geführt und neue Projekte aus Investorensicht vorerst „auf Eis gelegt“ werden. Zu groß scheinen die Unwägbarkeiten am Markt. So kommen allein rund 30 Prozent des Baustahls aus Russland, der Ukraine beziehungsweise aus Weißrussland. Viele Investitionsvorhaben kommen auf den Prüfstand. Insoweit erscheint auch die Absicht des Bundes, pro Jahr 400.000 neue Wohnungen – davon 100.000 Wohnungen im geförderten Segment – zu errichten, derzeit unrealistisch.

Als Reaktion auf die zum Teil erheblichen Preissteigerungen hat der Bund seit dem 25. März 2022 Preisgleitklauseln für Bauverträge im Bereich des Bundesbaus eingeführt. Mit Erlassen des Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB) und des Bundesministeriums für Digitales und Verkehr (BMDV) soll den Problemen nunmehr einheitlich begegnet werden. Eine entsprechende Verpflichtung für Länder und Kommunen besteht auf dieser Grundlage indes nicht. Folgerichtig haben die Länder den Städten und Gemeinden per Rundschreiben eine entsprechende Anwendung der Sonderregelungen des Bundes zu Preisgleitklauseln lediglich empfohlen.

Einbeziehung von Preisgleitklauseln

Dies erscheint aus kommunaler Sicht auch sachgerecht. So verständlich die Forderung nach der Übernahme von Preisgleitklauseln aus Sicht der Bauindustrie und des Handwerks ist, so spezifisch muss – gerade aus Sicht kommunaler Auftraggeber – jedes einzelne Bauvergabeverfahren gesondert betrachtet und auf eine mögliche Einbeziehung von Preisgleitklauseln hin überprüft werden. Die Einbeziehung von Preisgleitklauseln ist kein einfacher Vorgang, sondern stellt sich gerade für kleinere Kommunen als äußerst komplex dar. Die Verwendung von Stoffpreisgleitklauseln setzt regelmäßig eine Prüfung der vom Statistischen Bundesamt erfassten und veröffentlichten Indizes der Erzeugerpreise gewerblicher Produkte voraus. Unter Zugrundelegung dieser Prüfung müssen spezifische Bauprodukte in den letzten Monaten einer „mehrere Indexpunkte pro Monat“ umfassenden Preissteigerung unterlegen sein. Dies hat im Ergebnis komplizierte Rechenwege zur Folge und ist – auch aufgrund der zeitlichen Verzögerungen bei der Feststellung von Preisindizes – ein schwieriger und gerade für Kommunen komplexer Weg zur Lösung des Problems.

Einzelfallprüfung unentbehrlich

Städten und Gemeinden ist daher vor der Einleitung neuer Vergabeverfahren zu raten, eine sorgfältige Einzelfallprüfung vorzunehmen. Entscheidet sich eine Kommune dazu, Preisgleitklauseln – nach den Vorgaben des Vergabehandbuchs des Bundes (VHB Bund) – einzubeziehen, muss das komplizierte Verfahren, unter Einbeziehung der Baupreisindizes des Statistischen Bundesamtes, angewandt werden. Dies ist nicht ideal, wird sich aber im Ergebnis nicht anders regeln lassen.

Mit Blick auf bereits abgeschlossene beziehungsweise bestehende Bauverträge gilt: Ein Bauvertrag weist das Materialbeschaffungsrisiko grundsätzlich der Sphäre des Unternehmens zu. Ein Rechtsanspruch auf Änderung oder Aufhebung eines Bauvertrages kann einem Unternehmen danach nur im Falle einer Störung der Geschäftsgrundlage (§ 313 Abs. 1 BGB) zustehen. Unstreitig sind die aktuellen Ereignisse des Ukraine-Kriegs grundsätzlich geeignet, die Geschäftsgrundlage eines Bauvertrages zu stören. Die daran anschließende und zentrale Frage, ob einem Unternehmen gleichwohl das Festhalten an unveränderten Vertragspreisen zumutbar ist, kann indes nicht allgemein, sondern nur im Einzelfall beantwortet werden.

Regelmäßig dürfte bei Materialpreissteigerungen, die zu einer Steigerung der Kosten für die gesamte Baumaßnahme um 20 bis 30 Prozent führen, von einer Unzumutbarkeit und damit von einer gestörten Geschäftsgrundlage auszugehen sein. Eine starre Grenze gibt es indes nicht. Im Übrigen muss eine Preisanpassung immer vom Bauunternehmen selbst beantragt werden. Dies bedeutet, dass betroffene Unternehmen die konkreten Voraussetzungen für eine Preisanpassung nachweisen müssen. Sie sind für die Darlegung der Voraussetzungen in der Pflicht. So kann etwa der Nachweis der tatsächlichen Einkaufskosten durch Vorlage der Urkalkulation erbracht werden.

Eine vollständige Übernahme aller Mehrkosten durch die öffentlichen Auftraggeber erscheint im Ergebnis aber nicht sachgerecht. Dies belegt auch der aktuelle Erlass des Bundesbauministeriums zu Lieferengpässen und Baupreissteigerungen. Die Höhe einer Vertragsanpassung sollte danach immer im Einzelfall festgesetzt werden, wobei der Gesichtspunkt der Zumutbarkeit naturgemäß eine wichtige Rolle spielt. Eine Übernahme von mehr als der Hälfte der Mehrkosten durch den öffentlichen Auftraggeber dürfte, auch vor dem Hintergrund, dass Städte und Gemeinden verpflichtet sind, die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu planen und zu führen, regelmäßig unangemessen sein.

Foto: © DStGB

Autor: Bernd Düsterdiek, Beigeordneter beim Deutschen Städte- und Gemeindebund

Dieser Beitrag ist in der Juni-Ausgabe der kommunalpolitischen blätter (KOPO) erschienen.

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