Für einen modernen, bürgerfreundlichen und leistungsfähigen Staat

Von Christian Haase MdB, kommunalpolitischer Sprecher der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag und Bundesvorsitzender der kommunalpolitischen Vereinigung von CDU und CSU (KPV)

Die Kommunen sind ein Stabilitätsanker auch in der Krise. Tausende kommunale Amts- und Mandatsträger tragen in Krisenzeiten ebenso wie in normalen Zeiten ihre Verantwortung und finden vor Ort passende Lösungen für die Menschen. Auf unsere Kommunen können wir uns verlassen.

Grundlage der föderalen Staatsstruktur in Deutschland ist der Subsidiaritätsgedanke, wonach die unterste geeignete Ebene eine Aufgabe lösen soll. Das ist Ausdruck von echter Freiheit in Verantwortung und Demokratie und wendet sich gegen Bevormundung und Fremdbestimmung. Erst einmal sind die örtlichen Gemeinschaften zuständig, ihre Belange außerhalb des Zugriffs des Staates selber zu regeln und zu verwalten. Unser Grundgesetz in Art 28 (2) gewährt den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Dabei ist die finanzielle Eigenverantwortung zu gewährleisten: „Im Rahmen der Gesetze“ heißt nichts anderes, als dass die Gesetzgeber im Bund und den Ländern den Gestaltungsspielraum der Kommunen faktisch begrenzen.

Die Ebene, die einem Problem am nächsten steht, soll dieses also lösen, sofern diese Ebene dafür die erforderlichen Kompetenzen und Mittel hat. Die Kommunen sind zwar keine eigene staatliche Ebene wie Bund und Länder. Sie sind aber in vielen Belangen die Verwaltungsebene, die am ehesten geeignet ist, das Subsidiaritätsprinzip mit Leben zu füllen. Die Kommunen sind am nächsten an den Menschen dran – ihre Vertreter kennen die Lage vor Ort am besten und können am ehesten unter Berücksichtigung lokaler und regionaler Besonderheiten Herausforderungen meistern und Probleme lösen.

Für die effiziente Umsetzung des Subsidiaritätsgedankens sind nicht nur Nähe und Kompetenz von großer Bedeutung. Entscheidend sind auch klare Strukturen und Zuständigkeiten sowie die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Mittel – im Besonderen die notwendigen Finanzmittel. Die Verwaltungsebene, die eine Aufgabe im Sinne der Subsidiarität regeln soll, muss auch über die dafür erforderlichen Finanzmittel verfügen können – sei es durch Einnahmen aus eigener Steuerhoheit, eine Beteiligung am gesamtstaatlichen Steueraufkommen oder über Zuweisungen aus Finanzausgleichsmechanismen wie sie auf Länderebene im Rahmen kommunaler Finanzausgleichsregelungen vorgenommen werden.

Ziel früherer Föderalismusreformen war es, Zuständigkeiten zu entzerren und Aufgabenverantwortung klarer zu regeln. Die dabei gefundenen Kompromisslösungen sind gerade in jüngerer Vergangenheit immer wieder aufgeweicht worden. Die Aufgabenkompetenz des Bundes wurde durch Förderprogramme aber auch über diverse Grundgesetzänderungen immer weiter ausgeweitet bis hin zu einer Mitfinanzierungsverantwortung im Bildungsbereich und bei der Kinderbetreuung. Mischfinanzierungen verzerren Zuständigkeiten, erschweren die effiziente Aufgabenwahrnehmung und tragen vor allem dann nicht zur Verbesserung der Lage bei, wenn Landesmittel durch Bundesmittel ersetzt werden oder für die Kommunen gedachte Bundeszuweisungen in Landeshaushalten versickern. Die Erkenntnis, dass für die Kommunen gedachte Finanzmittel des Bundes kein Beitrag zur Konsolidierung von Landeshaushalten sind, hat sich auf Länderebene noch nicht überall durchgesetzt. Auch entpuppen sich Förderprogramme immer wieder als „goldene Zügel“, weil der Bund nicht nur die Mittel bereitstellt, sondern selbstverständlich auch mitbestimmt, wie diese Mittel verwendet werden. Der Grundsatz, unter Berücksichtigung lokaler und regionaler Besonderheiten Herausforderungen zu meistern (Subsidiaritätsprinzip), ist damit kaum noch zu vereinbaren.

Hinzu kommt, dass Förderprogramme die Schere zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kommunen weiter öffnen. Denn in der Regel sind diese Förderprogramme mit einem kommunalen Eigenanteil verbunden, den finanzschwache Kommunen kaum leisten können und Kommunen in Haushaltsnotlage eigentlich nicht leisten dürfen, wenn es nicht der Umsetzung von Pflichtaufgaben dient. Damit erreichen solche Förderprogramme häufig das Gegenteil dessen, was sie beabsichtigen und befeuern eine Abwärtsspirale finanzschwacher Kommunen, statt diese zu durchbrechen.

Die Umsetzung der Mischfinanzierung und geteilten Aufgabenkompetenz zeigt deutlich, dass das Ergebnis von gut gemeint nicht immer gut gemacht ist. Wir brauchen daher einen Subsidiaritätsneustart, bei dem nicht nur klare Zuständigkeiten zwischen Bund, Ländern und Kommunen geregelt werden, sondern auch sichergestellt wird, dass jeder Verwaltungsebene für die ihr zugewiesenen Aufgaben ausreichend (Finanz-)Mittel zur Verfügung stehen. Am bestehenden Durchgriffsverbot des Bundes auf die Kommunen ist dabei festzuhalten.

Statt einer Ausweitung von kommunalen Förderprogrammen brauchen wir eine verlässliche und kontinuierlich ausreichende Finanz-
ausstattung der Kommunen. Kommunen brauchen vor allem haushälterische Planungssicherheit mit langfristiger Perspektive, wenn sie ihre Aufgaben erfüllen und eine wichtige Rolle auch für öffentliche Investitionen ausfüllen sollen. Hierfür sind nach dem Grundgesetz die Länder verantwortlich. Leider sind immer wieder Verfassungsgerichte gefordert, die Länder an ihre Pflicht zur finanziellen Mindestausstattung zu erinnern.

Neben einer auskömmlichen Ausgestaltung der kommunalen Finanzausgleichsregelungen in den einzelnen Ländern brauchen die Kommunen aber auch wie bislang eine gesicherte Beteiligung am gesamtstaatlichen Aufkommen aus Einkommens- und Umsatzsteuer. Dabei hat sich der Kommunalanteil an der Umsatzsteuer in den vergangenen Jahren zunehmend zu einem Transferweg für Leistungen des Bundes zugunsten der Städte und Gemeinden entwickelt. Erhielten die Kommunen ursprünglich 2,2 Prozent des Gesamtvolumens der Umsatzsteuer als Ersatz für die Ende der 1990er Jahre entfallene Gewerbekapitalsteuer, ist dieser Anteil vor allem in den vergangenen Jahren deutlich gestiegen. Damit wird auch der der ursprünglichen Verteilungsintention zugrunde liegende Verteilungsfaktor nach Wirtschaftskraft relativiert. Seit 2018 dient die Umsatzsteuerbeteiligung der Kommunen in Kombination mit einer höheren Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft im SGB II auch als Transferweg für die Förderung finanzschwacher Kommunen – mit dem Nachteil der Zielungenauigkeit, weil die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens stärker finanzkräftige Kommunen fördert und ebenfalls die Schere zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kommunen öffnet. Ein Subsidiaritätsneustart ist somit auch mit einer Neuverteilung des kommunalen Umsatzsteueraufkommens zu verbinden: Die über 2,2 Prozentpunkte hinausgehende kommunale Beteiligung ist nicht nach Wirtschaftskraft, sondern nach Kriterien wie Einwohnerzahl, Sozialausgaben, aber auch der ungünstigen Relation aus großer Gebietsfläche und geringer Einwohnerzahl auszurichten.

Letztendlich wird von der Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen abhängen, wie hoch die kommunale Beteiligung am gesamtstaatlichen Steueraufkommen ausfallen muss. Klar ist aber auch, dass zu einer aufgabenangemessenen auskömmlichen Finanzausstattung der Kommunen ein entsprechender Finanzausgleich gehört, wenn künftig seitens des Bundes bei den Kommunen obliegenden Aufgaben Standards angehoben oder Leistungen ausgeweitet werden. Auch wenn unsere föderale Finanzstruktur aufgrund des fehlenden Durchgriffsverbots des Bundes auf die Kommunen keine direkte Konnexität zwischen Bund und Kommunen vorsieht, darf das künftig nicht mehr dazu führen, dass die Kommunen bei bundesgesetzlich veranlasster Erhöhung von Standards bestehender Aufgaben oder Ausweitung von Leistungen allein darauf vertrauen müssen, dass die Länder ihnen die damit verbundenen Mehrausgaben oder daraus resultierende Mindereinnahmen ausgleichen. Jede Standardsetzung und jede Leistungsausweitung braucht künftig ein Preisschild und einen klaren Mechanismus, wie die erforderlichen Finanzmittel auf der kommunalen Ebene ankommen. Deshalb müssen die Beschlüsse und Entscheidungen des Bundesrates Konnexität in den Ländern auslösen. Wenn die Länder im Bundesrat Ausgaben für die Kommunen beschließen, müssen sie dafür haften.

Um sicherzustellen, dass die kommunalen Belange bei bundesgesetzlichen Regelungen künftig von vornherein ausreichend berücksichtigt werden, brauchen wir einen Kommunalbeauftragten der Bundesregierung. Dieser wird in der Bundesregierung die Belange der Kommunen koordinieren, um den Landkreisen, Städten und Gemeinden dauerhaft in der Regierungsarbeit des Bundes Gehör zu verschaffen. Der Bund ist Gewährsträger der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland. Er wird durch das Grundgesetz Art. 28 (3) verpflichtet zu gewährleisten, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen des Art. 28 (1) und (2) entspricht. Also muss auf Bundesebene immer wieder darauf hingewirkt werden, dass der Bund seiner Gewährleistungsverantwortung nachkommt. Eine starke kommunale Selbstverwaltung ist ein unverzichtbarer Bestandteil der politischen und verfassungsrechtlichen Ordnung unseres Staates. Die institutionelle Beteiligung der Kommunen in den Geschäftsordnungen der Bundesministerien war ein erster Schritt und muss nun auch im Regierungshandeln kontinuierlich berücksichtigt werden.

Zum Subsidiaritätsneustart gehört neben der finanziellen auch zwingend die personelle Absicherung. Die Kommunen brauchen auch jenseits der Kinderbetreuung ausreichend Personal, um die ihnen übertragenen Aufgaben angemessen erfüllen zu können. Bereits die stockende Abwicklung laufender Förderprogramme zeigt, dass der Mittelabfluss nicht an mangelndem Bedarf vor Ort hakt, sondern oftmals durch Lücken in der Personalausstattung der Kommunen verursacht wird. Auch Verwaltungsaufgaben wie Baugenehmigungen verzögern sich, wenn die Ämter nicht ausreichend personell besetzt sind. Die Erfahrungen der Flüchtlingskrise und der Corona-Pandemie zeigen deutlich, dass jede Krisensituation die Lage verschärft, weil Personal zur Bewältigung von Sonderanforderungen aus anderen Abteilungen abgezogen wird. Es wird also nicht ausreichen, mehr Geld für die den Kommunen übertragenen Aufgaben und Investitionsbedarfe bereitzustellen, selbst wenn damit höhere Personalkosten abgedeckt werden. Es werden auch Auszubildende gebraucht, um Löcher in der ohnehin dünnen kommunalen Personaldecke zu stopfen. Die Bildungs- und Ausbildungsstrategie von Bund und vor allem Ländern muss hierauf reagieren.

Die Digitalisierung der Verwaltung und Vereinfachungen in Verwaltungsverfahren werden dazu beitragen, die Kommunikation zwischen Bürger und Verwaltung und zwischen den Verwaltungsebenen, gerade in Krisenzeiten, effizienter zu gestalten und die Arbeit in den Kreis- und Rathäusern zu erleichtern. Das ist auch dringend notwendig, um die anstehenden Altersabgänge teilweise zu kompensieren. Den Verwaltungsfachangestellten, der beispielsweise einen Bauantrag prüft und am Ende die Baugenehmigung erteilt, kann aber auch der beste Algorithmus nicht ersetzen. Um in absehbarer Zeit Smart-Cities und Smart-Regions zu realisieren, muss die Entwicklung mehr Fahrt aufnehmen.

Dringend notwendig ist  auch Mut, bisherige Verfahren zu überdenken. Warum muss ein kommunales Bauamt zwingend zusätzlich Bauvorschriften der Bundes- oder Landesebene beachten, wenn es Fördermittel von dort bekommt? Verwaltungen arbeiten im Alltag auch nicht im rechtsfreien Raum.

Subsidiarität bedeutet auch, Freiheit und Vertrauen darauf, dass diese Freiheit zum Wohle des Gemeinwesens genutzt wird. Immer weitere Planungseinschränkungen, wie sie beispielsweise die SPD durch bundesgesetzliche Vorgaben beim Ausbau der Windenergie verfolgt, zeugen von großem Misstrauen gegenüber der kommunalen Planungskompetenz und untergraben den Subsidiaritätsgedanken – auch mit eklatanten Folgen für die Zukunft der kommunalen Selbstverwaltung und des kommunalen Ehrenamtes. Wer kommunale Räte zum verlängerten Arm eigener zentralistischer Gedankenansätze degradiert, darf sich nicht wundern, wenn die Bereitschaft, sich längerfristig vor Ort zu engagieren, abnimmt. Für die Zukunft unseres Landes ist solch ein zentralistischer Bevormundungsansatz ein erhebliches Risiko, dem wir auch mit einem Subsidiaritätsneustart entschieden entgegentreten müssen.

Der Subsidiaritätsneustart wird Bund, Länder und Kommunen vor große Herausforderungen stellen, die nicht in wenigen Wochen gelöst werden können. Auch wenn die Zeit drängt, dürfte absehbar sein, dass dies eine Aufgabe für die kommende Wahlperiode des Deutschen Bundestages sein wird. Wichtig ist, dass am Ende nicht nur Kompromisse, sondern auch passende Lösungen für die Herausforderungen unserer Zeit und unserer Zukunft gefunden werden. Damit können wir die Grundlagen dafür schaffen, dass unsere Kommunen weiterhin Stabilitätsanker sind und wir uns auf sie und die Arbeit tausender kommunaler Amts- und Mandatsträger verlassen können. Die Ideen von Reichsfreiherrn Karl vom und zum Stein sind nach wie vor aktuell.